Di Francesco Maria Ceravolo
ROMA. Nell’articolo pubblicato ieri, abbiamo richiamato l’elevata consistenza del personale di Polizia italiano nel confronto europeo e le sovrapposizioni tra strutture e competenze.
Nell’epoca della guerra ibrida, la frammentazione non è soltanto un costo: può diventare una vulnerabilità strategica. Occorre sapere, prima di una crisi, chi raccoglie le informazioni, chi decide, chi coordina e chi risponde delle conseguenze.
Una legge del 1981 non basta più
La legge 1° aprile 1981, n. 121 ha rappresentato una riforma fondamentale della Pubblica sicurezza: riconosce al ministro dell’Interno l’alta direzione, ai prefetti la responsabilità generale sul territorio e ai questori il coordinamento tecnico-operativo.
Ma la sua architettura fu costruita per minacce prevalentemente interne e riconoscibili.
Oggi sabotaggi, attacchi informatici, interferenze informative, azioni economiche ostili, criminalità e operazioni militari possono concorrere nella medesima campagna.
Sostenere che la 121 non sia più adeguata significa proporne un aggiornamento organico, non negarne le garanzie: la legge deve collegare l’ordine pubblico con il sistema complessivo di sicurezza nazionale, senza confondere i rispettivi poteri. [1]
Un Comando Interforze delle Polizie, non un’altra burocrazia
La prima proposta è un Comando Interforze delle Polizie alle dipendenze del Ministero dell’Interno, capace di pianificare e dirigere in modo unitario l’impiego delle forze per la sicurezza pubblica.
Il nuovo organismo dovrebbe assorbire o sostituire strutture esistenti, non aggiungersi a esse.
Le organizzazioni conserverebbero le proprie tradizioni e, secondo la rispettiva natura, gli ordinamenti civili o militari, ma con missioni primarie specializzate e responsabilità non duplicative.
Al vertice sarebbe nominato un comandante civilmente inquadrato, scelto per competenza anche fra alti ufficiali dei Carabinieri o della Guardia di Finanza, purché l’eventuale nomina comporti la cessazione definitiva dello status militare e il passaggio a una posizione civile di rango adeguato.
Sale operative integrate a livello regionale e provinciale dovrebbero impiegare le pattuglie secondo prossimità, capacità e urgenza, nel rispetto delle competenze dei prefetti e dei questori.
Una ricognizione pubblica di comandi, logistica, formazione e posizioni dirigenziali consentirebbe di individuare duplicazioni e di trasferire risorse dagli apparati al servizio operativo. Le tradizioni hanno un valore; le sovrastrutture prive di utilità dimostrabile no.
Polizia giudiziaria e Pubblica sicurezza: una distinzione da approfondire
La seconda proposta riguarda la separazione funzionale fra ufficiali di polizia giudiziaria (UPG) e ufficiali di pubblica sicurezza (UPS).
L’articolo 109 della Costituzione garantisce che l’autorità giudiziaria disponga direttamente della polizia giudiziaria; il Governo, attraverso il ministro dell’Interno e le autorità competenti, risponde invece delle scelte di prevenzione, ordine e sicurezza pubblica.
L’attuale ordinamento ammette in determinate figure il cumulo delle qualifiche: è una soluzione giuridicamente vigente, non dichiarata in sé incostituzionale.
Il problema nasce quando dal cumulo si passa alla confusione delle catene di responsabilità e degli indirizzi operativi [1][2][3]
Separare gli indirizzi senza indebolire le indagini
La riforma dovrebbe evitare che chi esercita stabilmente funzioni di comando dell’ordine pubblico assuma, negli stessi ambiti decisionali, la direzione di attività investigative. Gli ufficiali incaricati della polizia giudiziaria devono restare nella disponibilità funzionale dell’autorità giudiziaria, senza interferenze governative sulle singole indagini.
Gli UPS impegnati nella sicurezza pubblica devono rispondere alla catena civile dell’Esecutivo.
La distinzione non equivale a subordinare organicamente ogni UPG alla magistratura, né autorizza a sottrarre atti urgenti o notizie di reato agli obblighi previsti dal codice.
Il possibile rischio costituzionale merita perciò un’istruttoria specifica: ricognizione delle qualifiche e degli incarichi, individuazione di incompatibilità funzionali, regole per passaggi di ruolo e coordinamento, verifica delle modifiche necessarie all’art. 57 Codice di Procedura penale, all’art. 39 della legge 121/1981 e agli ordinamenti delle singole forze.
L’obiettivo non è contrapporre magistratura e Governo, ma impedire che l’autonomia delle indagini si trasformi in indirizzo dell’ordine pubblico, o che l’Esecutivo possa condizionare l’attività giudiziaria. Due funzioni, due responsabilità riconoscibili, una collaborazione disciplinata dalla legge [2][3].
Il vertice nazionale esiste già: rafforzare il CISR
Per la direzione strategica non occorre inventare un altro Comitato.
Il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR), istituito dalla legge 124/2007 e presieduto dal Presidente del Consiglio, è già un centro di indirizzo politico della sicurezza.
Soprattutto, il DPCM 22 aprile 2026 ne ha regolato l’intervento nelle crisi sistemiche, comprese quelle legate alla minaccia ibrida.
Prevede una Strategia di sicurezza nazionale, il supporto del CISR tecnico e un tavolo permanente presso il DIS dedicato al monitoraggio e al contrasto delle minacce ibride. Sono basi normative da valorizzare, non da duplicare. [4][5]
La proposta è di evolvere il CISR in autentica cabina di regia politico-strategica della sicurezza nazionale, con raccordi stabili fra Interno, Difesa, Esteri, Economia, intelligence, infrastrutture critiche e altre amministrazioni coinvolte.
Resterebbero ferme la composizione e le competenze stabilite dalla legge, da adeguare eventualmente con interventi normativi; le scelte politiche rimarrebbero ai Ministri e al Presidente del Consiglio.
Al tavolo tecnico andrebbero assicurati, secondo la materia, il capo di Stato Maggiore della Difesa, il vertice del futuro Comando Interforze delle Polizie, DIS, AISI, AISE e i responsabili delle capacità specialistiche.
Il vertice strategico dovrebbe definire priorità, scenari, esercitazioni, livelli di prontezza e obiettivi interministeriali, lasciando gli atti operativi agli organi legalmente competenti.
Cybersicurezza: l’ACN deve essere parte strutturale del quadro
La partecipazione del direttore generale dell’Agenzia per la cybersicurezza nazionale (ACN) al CISR nelle crisi cyber è già prevista dal DPCM del 2026, coerentemente con il decreto-legge 82/2021.
Esiste anche il Comitato interministeriale per la cybersicurezza (CIC): un’ulteriore ragione per non moltiplicare organismi paralleli.
La riforma dovrebbe rendere ordinario il raccordo informativo e di pianificazione tra CISR, CISR tecnico, CIC e ACN, prevedendo la partecipazione stabile degli esperti cyber alle attività preparatorie pertinenti e procedure comuni di allerta ed esercitazione.
Partecipazione e raccordo non significano sottrarre all’ACN le attribuzioni tecniche che già possiede. [5][6]
Guerra cognitiva: valutare una capacità nazionale dedicata
Accanto alla dimensione digitale c’è quella cognitiva: campagne coordinate di manipolazione, interferenze straniere, uso artificiale delle piattaforme e operazioni progettate per alterare percezioni, fiducia nelle istituzioni e capacità di decisione collettiva.
L’Unione Europea le tratta anche attraverso gli strumenti di contrasto alla Foreign Information Manipulation and Interference (FIMI).
Una rete criminale, una potenza straniera o un intermediario opaco possono cercare di condizionare il Paese prima ancora che venga sparato un colpo. [7]
Per questo va valutata l’istituzione di un’Autorità o struttura nazionale per la resilienza cognitiva, preferibilmente attraverso la specializzazione e il raccordo delle capacità già disponibili nel tavolo tecnico per la minaccia ibrida presso il DIS. Il mandato potrebbe comprendere analisi delle campagne ostili, allerta alle istituzioni, protezione dei processi democratici, formazione e collaborazione con università, piattaforme e partner europei.
Prima di istituire un Ente autonomo, occorre misurarne il valore aggiunto rispetto alle strutture esistenti e precisarne la responsabilità politica, il controllo parlamentare e la base legislativa.
Il limite deve essere invalicabile: contrastare operazioni ostili documentate, non controllare il dissenso.
Nessun potere generale di censura o classificazione delle opinioni, nessuna schedatura delle posizioni politiche, nessuna attività investigativa svincolata dalle garanzie ordinarie.
Servono criteri verificabili di attribuzione delle interferenze, tutela dei dati, trasparenza nei limiti della sicurezza, controlli indipendenti e rispetto della libertà di manifestazione del pensiero tutelata dall’articolo 21 della Costituzione. [3][7]
Polizia e Difesa: missioni diverse, cooperazione necessaria
Le Forze di Polizia sono specializzate nella prevenzione e repressione dei reati e nell’ordine interno; le Forze Armate nella difesa dello Stato e nel contrasto di aggressioni militari, anche ad alta intensità.
La differenza non dipende semplicemente dal numero di uomini impiegati o dal livello della violenza: contano la natura della minaccia, la missione giuridicamente attribuita e le regole applicabili.
Nei casi previsti dalla legge, il vertice militare interforze potrebbe avvalersi di componenti delle Forze di Polizia per missioni specifiche, con comando e responsabilità definiti.
Anche in questo ambito sarebbe da evitare il cumulo improprio di funzioni di comando militare e di polizia giudiziaria ordinaria, ferme le competenze di polizia giudiziaria militare e della relativa magistratura. [8].
Concorso straordinario delle Forze Armate: 30 giorni, più 10
Senza dichiarare alcuno stato d’assedio, le Forze armate possono già concorrere, nei limiti della legislazione vigente, alla salvaguardia delle istituzioni e alla gestione di situazioni straordinarie.
La proposta intende disciplinare in modo espresso una specifica forma di impiego eccezionale di reparti militari in supporto alla pubblica sicurezza, ad esempio per un vertice G7 o un evento di particolare complessità: durata massima iniziale di 30 giorni, prorogabile una sola volta con motivazione espressa per 10 giorni ulteriori.
Il limite 30+10 è una proposta, non un termine già imposto dalla normativa e non esclude differenti regimi previsti da leggi speciali [8].
I reparti, anche consistenti, rimarrebbero sotto il comando dei propri ufficiali. Ai prefetti, autorità civili di pubblica sicurezza, spetterebbero responsabilità generale, obiettivi della missione e indirizzi di impiego; ai questori il raccordo tecnico-operativo di pubblica sicurezza; alla catena militare gli ordini, l’organizzazione e la condotta tecnico-tattica dei reparti, entro limiti e condizioni previsti dalla legge.
Territorio, durata, competenze, uso della forza e controlli dovrebbero essere definiti in anticipo. Non vi sarebbe alcun trasferimento dei poteri di pubblica sicurezza all’autorità militare. [1][8]
La durata limitata è anche una garanzia istituzionale: evita che i compiti di polizia più scomodi, ripetitivi o scoperti dagli organici ordinari vengano scaricati stabilmente sulle unità militari. Un impiego eccezionale non deve diventare una surroga permanente della responsabilità delle forze di polizia, né sottrarre addestramento e prontezza alle Forze Armate.
Stato d’assedio: soltanto con una disciplina costituzionale preventiva
Ben diversa sarebbe una crisi estrema nella quale le ordinarie autorità non riuscissero più a garantire la sicurezza dello Stato e la tenuta delle istituzioni. La Costituzione italiana disciplina lo stato di guerra (art. 78), ma non contempla un autonomo stato d’assedio.
Per introdurlo con trasferimento temporaneo di determinate responsabilità operative dal potere civile a quello militare occorrerebbe una riforma costituzionale, seguita da norme attuative rigorose. Non si tratta di un potere oggi liberamente esercitabile. [3]
Un simile istituto, concepito come estrema garanzia e non come scorciatoia, dovrebbe prevedere presupposti tassativi e verificabili, deliberazione delle autorità costituzionalmente individuate, limiti territoriali e temporali, controllo parlamentare e giurisdizionale, tutela delle garanzie inderogabili e ritorno obbligatorio alla gestione civile al cessare della minaccia.
La direzione politica resterebbe alle istituzioni democratiche; solo specifiche funzioni operative, chiaramente elencate, potrebbero essere trasferite alle autorità militari per il tempo strettamente necessario.
L’articolo 36 della Costituzione francese, con controllo parlamentare sulla proroga oltre dodici giorni, offre un riferimento comparativo, non un modello da importare automaticamente. [3][9]
Le regole si scrivono a freddo, non sull’onda degli eventi
Questa è la ragione più forte per disciplinare le crisi prima che esplodano. Un attentato, una sommossa, un attacco cibernetico o una vasta operazione di destabilizzazione possono suscitare pressioni per approvare nuove norme eccezionali sull’onda della paura.
Una democrazia preparata non inventa poteri speciali a ogni emergenza: stabilisce in tempi ordinari chi decide, chi comanda, quali limiti valgono, quali controlli operano e quando l’eccezione deve finire. La stessa chiarezza deve distinguere il concorso temporaneo dei militari dall’ipotetico stato d’assedio: presupposti differenti, poteri differenti, tutele differenti.
Le tradizioni si conservano. Le duplicazioni si eliminano.
La riforma non deve cancellare identità professionali né moltiplicare centri di potere.
Deve unire il coordinamento operativo delle polizie, aggiornare la legge 121/1981, chiarire i confini costituzionali tra polizia giudiziaria e pubblica sicurezza, consolidare il CISR e integrare cyber e dimensione cognitiva nella strategia nazionale.
Le organizzazioni conservino ciò che funziona; le sovrapposizioni ingiustificate, gli sprechi e i privilegi siano sottoposti a una verifica senza rendite di posizione.
La sicurezza nazionale non può dipendere da apparati separati che si incontrano soltanto quando la crisi è già iniziata.
Le tradizioni si rispettano. Gli sprechi e i privilegi no. E la sicurezza dello Stato non può attendere.
Fonti normative e istituzionali
[1] Legge 1° aprile 1981, n. 121, artt. 1, 13, 14 e 39 (ordinamento della Pubblica Sicurezza)
[2] Codice di Procedura Penale, artt. 55-57 (funzioni e qualifiche di polizia giudiziaria)
[3] Costituzione italiana, artt. 21, 78 e 109; testo vigente pubblicato dal Senato della Repubblica
[4] Legge 3 agosto 2007, n. 124, artt. 2, 4, 5 e 30 (Sistema di informazione; CISR; COPASIR)
[5] DPCM 22 aprile 2026, artt. 1-6, GU n. 103 del 6 maggio 2026 (gestione crisi, CISR, strategia, minacce ibride).
[6] D.L. 14 giugno 2021, n. 82, convertito dalla legge 109/2021, artt. 4 e 10 (CIC, ACN, crisi cyber).
[7] Consiglio dell’Unione europea, “Hybrid threats” (strumenti UE per minacce ibride e FIMI; aggiornamento 2026)
[8] D.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, art. 89 (compiti prioritari delle Forze armate e concorso straordinario)
[9] Costituzione francese del 1958, art. 36, fonte ufficiale Légifrance (état de siège).
Nota: Comando Interforze delle Polizie, revisione delle qualifiche UPG/UPS, rafforzamento del coordinamento CISR, eventuale struttura per la guerra cognitiva, limite 30+10 giorni e istituzione dello stato d’assedio sono proposte di riforma nella misura indicata nel testo; non costituiscono una descrizione di poteri già vigenti.
©RIPRODUZIONE RISERVATA