Di Giuseppe Paccione*
Mosca. È possibile un “accordo quadro di pace” fra russi e ucraini, sempre se mai avrà la sua applicazione.
Possibile un accordo di pace tar russi ed ucraini
Un’intesa che porterebbe all’equilibrio di potere in campo al momento della conclusione.
La bozza di testo viaggia su “sabbie mobili” molto complesse, sebbene offra una vasta gamma di concessioni e di sacrifici sia ai russi che agli ucraini, non sottovalutando l’evoluzione del conflitto in atto.
Nel corso dei lor negoziati, le Parti potrebbero abbozzare un documento convenzionale che sia sintetico e maggiormente semplice.
L’Ucraina, a titolo esemplificativo, potrebbe offrire la propria disponibilità a depennare il desiderio di aderire all’Alleanza atlantica, senza doverla scambiare con la garanzia di sicurezza.
La bozza demarca meramente che un accordo quadro potrebbe essere raggiunto in maniera compatta, in modo da raggiungere da parte dei russi e degli ucraini una pace possibile mediante il loro assenso.
Inoltre, il documento abbozzato per un trattato bilaterale potrebbe offrire alcuni spunti per aiutare a superare degli ostacoli che appaiano insormontabili.
Il testo è consapevole del fatto che la Russia ha lanciato la sua iniziale minaccia di forza contro l’Ucraina per ottenere concessioni dalla NATO, piuttosto che da Kiev.
La NATO sostiene pienamente l’Ucraina
Il 17 dicembre dello scorso anno, Mosca ha presentato agli Stati Uniti due bozze sugli accordi di sicurezza.
Un’intesa che dovrà probabilmente essere sostenuta da discussioni più ampie sulla sicurezza in Europa, senza cedere a richieste ingiustificate avanzate dalla Federazione Russa.
Report Difesa pubblica la bozza di accordo quadro sul ripristino
delle relazioni pacifiche tra l’Ucraina e la Federazione Russa
HANNO CONVENUTO QUANTO SEGUE
- Obiettivi
Il presente accordo fornisce il quadro giuridicamente vincolante per la conclusione delle operazioni armate in Ucraina, per il ritiro delle forze armate della Federazione Russa dall’Ucraina secondo un calendario concordato e per future relazioni pacifiche tra le Parti e all’interno della loro regione più ampia.
- Principi
Il presente Accordo si basa sul pieno riconoscimento da parte delle Parti dei seguenti principi:
l’integrità territoriale e l’unità degli Stati sancite dalla Carta delle Nazioni Unite, dalla Dichiarazione sulle relazioni amichevoli 2625 (XXV) del 1970, dall’Atto finale di Helsinki del 1975, dal Protocollo di Alma Ata del 1991, dalla Dichiarazione di Budapest del 1994 e da altri standard applicabili;
il divieto della minaccia o dell’uso della forza di cui all’articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite, compreso il divieto di acquisizione di territorio con la forza;
impegno a mantenere lo status quo territoriale di fatto a partire dal 20 febbraio 2022;
il principio dell’uguaglianza sovrana degli Stati e del non intervento nei loro diritti sovrani, compreso il diritto di determinare liberamente il loro sistema politico, economico, sociale e politico e la loro politica estera;
il principio che l’autorità di governo deve basarsi sulla volontà del popolo, liberamente espressa in autentiche e periodiche elezioni;
pieno rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e delle disposizioni del diritto umanitario;
la parità di trattamento di tutti i segmenti della popolazione statale, compresa l’intera gamma dei diritti linguistici e culturali e altri diritti dei membri di gruppi non dominanti;
un governo locale rafforzato all’interno di alcune regioni, e un significativo autogoverno costituzionalmente ancorato.
- Cessazione della violenza
(1) Ci sarà un cessate il fuoco immediato. Tutte le operazioni militari ostili e tutte le forme di violenza armata cesseranno all’entrata in vigore del presente accordo. Da quel momento in poi, tutte le forze armate regolari e irregolari di entrambe le Parti o sotto il loro controllo si comporteranno in conformità con il Protocollo sul disimpegno e il recesso allegato al presente Accordo (Allegato I). Ciascuna Parte emetterà le istruzioni appropriate e garantirà la loro rigorosa attuazione.
(2) All’entrata in vigore del presente Accordo sarà istituita una Commissione mista al fine di affrontare le accuse di violazioni del cessate il fuoco o altre infrazioni del Protocollo sul disimpegno e il ritiro (allegato I) e prevenire tensioni e incidenti tra le rispettive forze. La Commissione istituirà sottocommissioni locali in tutte le regioni di contatto tra le rispettive forze armate.
(3) La Commissione e la sua sottocommissione possono essere presiedute da esperti militari di alto livello nominati da un elenco concordato da entrambe le parti che non sono cittadini né ucraini né della Federazione russa. Le sue modalità e procedure sono stabilite nel Protocollo sul disimpegno e il recesso (allegato I). Se le Parti non sono in grado di concordare prontamente queste nomine, esse saranno tratte dal Segretario Generale dell’OSCE dall’elenco.
Ritiro delle Forze
(1) Ci sarà un ritiro completo e completo di tutte le forze armate che non erano presenti in Ucraina il 23 febbraio 2022 secondo il calendario stabilito nel protocollo sul disimpegno e sul ritiro allegato al presente accordo.
(2) Il ritiro è anticipato e, fatto salvo l’articolo 8 (12) del presente accordo, completato entro un periodo di quattro settimane dall’entrata in vigore del presente accordo.
(3) Entrambe le parti coopereranno pienamente per garantire che il ritiro delle forze possa avvenire in sicurezza per tutte le parti coinvolte, senza ulteriori perdite di vite umane. Faciliteranno la consegna di carburante, generi alimentari e altri articoli necessari per attuare il protocollo. Nella misura del possibile, il governo dell’Ucraina adotterà misure per evitare manifestazioni pubbliche o altre azioni dirette contro le forze in partenza.
(4) Le Parti coopereranno nella raccolta e rimozione di materiale distrutto o abbandonato, compresi in particolare quegli articoli che potrebbero rappresentare una minaccia per la salute pubblica, come un’ordinanza inesplosa.
(5) L’attuazione degli articoli 6, 8 e 9 del presente Accordo dipende dalla piena attuazione del presente articolo, come certificato dal Segretario dell’OCSE al termine del periodo di recesso.
- Altri passaggi di transizione
(1) Le parti faciliteranno l’accesso umanitario immediato, completo e illimitato a tutte le aree dell’Ucraina all’entrata in vigore del presente Accordo, compresa l’assistenza medica. Ciò include l’accesso senza ostacoli alle agenzie umanitarie internazionali che operano con il consenso del governo ucraino.
(2) La Federazione Russa garantisce la consegna sicura degli impianti nucleari sotto il suo controllo alle autorità ucraine. L’AIEA è invitata a sostenere questo processo se ritenuto utile o necessario dal governo dell’Ucraina.
(3) Le parti si scambieranno rapidamente informazioni sui prigionieri di guerra e altri detenuti e li rimpatrieranno entro non più di due settimane dall’entrata in vigore del presente Accordo. Collaboreranno urgentemente in relazione alla risoluzione del destino delle persone scomparse e coopereranno anche per affrontare la questione della registrazione dell’ubicazione e organizzare il trasferimento o la sepoltura dignitosa, come desidera la rispettiva Parte, dei resti dei caduti.
(4) Le parti faciliteranno il ritorno volontario e sicuro degli sfollati e dei rifugiati che lo desiderano alle loro case e proprietà. Le agenzie internazionali competenti possono sostenere questo processo e contribuire a garantire la fiducia da parte delle popolazioni di ritorno.
(5) Devono essere adottate misure speciali per sostenere e proteggere i vulnerabili, compresi i bambini, le famiglie, le donne e gli uomini a rischio speciale, i disabili e gli anziani.
- Relazioni amichevoli
(1) Le Parti rinunciano permanentemente e definitivamente alla minaccia o all’uso della forza nelle loro relazioni reciproche per qualsiasi motivo. Risolveranno eventuali controversie in via amichevole, in conformità con gli articoli 2 (3) e 33 della Carta delle Nazioni Unite.
(2) Le parti confermano il loro impegno per lo status quo territoriale de facto a partire dal 20 febbraio 2022. Fatta salva la sua posizione de jure, l’Ucraina non sfiderà attivamente tale status quo.
(3) L’Ucraina e la Federazione Russa condurranno un dialogo intensificato, con l’agevolazione internazionale, su questioni relative ai rimpatri, ai diritti umani e delle minoranze, ai risarcimenti e ad altre questioni, in relazione a un territorio preoccupante di cui al precedente comma (2).
(4) Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sarà invitato da entrambe le parti ad approvare il presente accordo e ad adottare una garanzia di sicurezza ai sensi del capo VII.
(5) La risoluzione del Capitolo VII sulle garanzie di sicurezza imporrà sanzioni globali e universali a ciascuna delle due parti del presente accordo. L’applicazione della delibera sarà comunque sospesa. Le sanzioni saranno attivate nei confronti di qualunque delle due parti sia accertato dal Consiglio di Sicurezza con votazione procedurale di aver agito in grave violazione del comma 1 del presente articolo.
(6) Le Parti hanno il diritto di sviluppare e mantenere le proprie capacità difensive e di ricevere assistenza internazionale a tal fine. Tuttavia, l’Ucraina non acquisirà missili o missili da crociera di portata superiore a 150 km.
(7) L’Ucraina e la Federazione russa non dispiegheranno armi pesanti entro 30 km dalla loro linea di separazione territoriale, comprese le aree di Luhansk e Donetsk, una volta applicato l’articolo 4 del presente accordo. L’Ucraina non dispiegherà armi pesanti entro 20 miglia dai confini amministrativi interni di Luhansk e Donetsk, e nessuno entro tali confini.
(8) La Federazione Russa non manterrà armi pesanti all’interno di Luhansk e Donetsk mentre la sua forza di transizione è presente in alcune parti di tali territori ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 12, del presente accordo.
(9) L’Ucraina conferma la sua continua piena cooperazione con il regime di ispezione dell’AIEA e di non proliferazione delle armi nucleari. L’Ucraina ribadisce che non acquisirà mai armi nucleari, biologiche o chimiche e invita l’OPCW e altre ispezioni internazionali.
(10) L’Ucraina dichiara che non eserciterà il suo diritto sovrano di chiedere l’adesione a un’alleanza militare per il periodo di durata del presente accordo, né acconsentirà allo spiegamento permanente di forze straniere sul suo suolo. [Questo impegno può riflettersi in una lettera a margine degli Stati Uniti.]
(11) Resta inteso che l’Ucraina non sarà in grado di ottenere l’adesione all’UE per un periodo inferiore a 10 anni dall’entrata in vigore del presente accordo. Tuttavia, l’Ucraina ha il diritto di mantenere la sua prospettiva dell’UE e di adoperarsi per soddisfare i criteri per l’adesione durante quel periodo, se lo desidera. Qualsiasi rapporto con l’UE che possa svilupparsi successivamente richiederebbe modalità coerenti con il precedente comma 8 mentre è in vigore il presente accordo.
(12) La Federazione Russa non inibirà, né interferirà con il libero accesso di qualsiasi spedizione verso l’Ucraina per qualsiasi nave di qualsiasi bandiera.
- Nuovo ordine di sicurezza europeo
(1) Entrambe le parti contribuiranno attivamente allo sviluppo di un nuovo ordine di sicurezza europeo, basato sulla Carta delle Nazioni Unite, sulla Dichiarazione delle Nazioni Unite sulle relazioni amichevoli del 1970 2625 (XXV), sull’Atto finale di Helsinki del 1975 e sulla Carta europea del 1999 Sicurezza e successive dichiarazioni adottate dalla CSCE/OSCE.
(2) L’Ucraina e la Federazione Russa invitano gli Stati interessati a negoziare riduzioni equilibrate e reciproche delle loro forze per quanto riguarda la loro regione comune. Ciò dovrebbe tradursi in una presenza equilibrata delle forze eventualmente necessarie per garantire la sicurezza di tutti, comprese le limitazioni del numero di forze e dei tipi di armi.
(3) Le Parti incoraggiano gli Stati interessati ad affrontare la situazione che si è verificata in Europa nel contesto della cessazione del Trattato INF. Dovrebbero essere discusse una rinnovata limitazione reciproca sugli schieramenti, limitazioni verificabili sui pertinenti veicoli di consegna e testate nucleari, trasparenza e rafforzamento della fiducia.
(4) L’Ucraina e la Federazione Russa incoraggeranno il rilancio dell’OSCE quale meccanismo per rafforzare la stabilità, la trasparenza e la fiducia in Europa, e in particolare nella loro regione. Sosterranno lo svolgimento di una revisione urgente che affronti le modalità ei mezzi per razionalizzare le strutture dell’OSCE e renderle un elemento costitutivo più efficace del Nuovo Ordine di Sicurezza Europeo.
(5) L’Ucraina e la Federazione Russa incoraggeranno l’adozione da parte degli Stati interessati entro due anni dall’entrata in vigore del presente Accordo di un Protocollo sul rafforzamento della fiducia e sulla prevenzione degli incidenti, comprese le disposizioni sulla limitazione del numero e degli armamenti nelle manovre militari nelle loro regione, procedure di notifica e osservazione di tali manovre, prevenzione di intrusioni o provocazioni aeree e relativi incidenti, ecc.
(6) In tale contesto, le parti riconoscono la necessità di fornire salvaguardie e garanzie efficaci per la sicurezza di altri Stati regionali, come la Moldova e la Georgia.
- Luhansk e Donetsk
(1) Le Oblast’ di Luhansk e Donetsk riceveranno uno status speciale di entità autonome all’interno dell’Ucraina. Tale status fornirà ampi poteri di autogoverno all’interno della giurisdizione sovrana dell’Ucraina senza disturbare il carattere altrimenti unitario dello stato (autonomia asimmetrica).
(2) Luhansk e Donetsk saranno governati in base a una legge organica sul loro statuto speciale di costituzionalità, che prevede che l’intero insieme di istituzioni di autogoverno e competenze significative siano esercitate da queste istituzioni nel quadro della costituzione dell’Ucraina ei diritti umani e delle minoranze che si applicano ai sensi della costituzione e del diritto internazionale.
(3) La Legge Organica prevede l’equilibrio di genere in tutte le istituzioni attraverso di essa stabilite.
(4) La stesura della legge organica sullo statuto speciale di Luhansk e Donetsk sarà completata entro sei mesi dall’entrata in vigore del presente accordo ed entrerà in vigore entro altri sei mesi. Ciò può includere un emendamento costituzionale se necessario per emanare la legge organica.
(5) L’autorità delle istituzioni di Luhansk e Donetsk si estenderà all’intero territorio di entrambe le entità. La legge organica sullo status speciale di Luhansk e Donetsk garantirà che le comunità linguistiche ed etniche all’interno di entrambe le entità siano equamente rappresentate nelle istituzioni di governo secondo i principi di democrazia genuina, condivisione del potere e stato di diritto delineati nell’allegato III .
(6) Saranno garantiti pari diritti e opportunità per i membri delle comunità di lingua ucraina e di lingua russa, così come i diritti di tutte le altre comunità a Luhansk e Donetsk, come in tutta l’Ucraina. Nelle unità locali di autogoverno in cui i membri di un gruppo si trovano in posizione di dominanza numerica, sono previste disposizioni speciali per i diritti dei membri del gruppo non dominante.
(7) Ci saranno poteri significativamente rafforzati di autogoverno locale a livello municipale all’interno di Luhansk e Donetsk, da stabilire nel diritto ucraino. Le unità di autogoverno locale possono esercitare i loro poteri in cooperazione tra loro, se lo desiderano, nel rispetto della legge organica sullo statuto speciale.
(8) Come previsto nell’allegato III, il processo di redazione della legge organica sullo statuto speciale di Luhansk e Donetsk è condotto da una Commissione, composta da cinque rappresentanti del governo dell’Ucraina e cinque rappresentanti ciascuno dei due principali gruppi linguistici da Luhansk e Donetsk, e altri due. Almeno la metà dei membri della Commissione sono donne.
(9) Il processo sarà sostenuto da un gruppo di cinque esperti internazionali nominati dall’Alto Commissario OSCE per le minoranze nazionali, di cui almeno due donne. Gli esperti offriranno una prima bozza di attuazione delle disposizioni dell’allegato III come base per la discussione.
(10) Ci sarà un’ampia consultazione popolare sul progetto tra i segmenti della popolazione a Luhansk e Donetsk nella loro piena diversità.
(11) Se, dopo tre mesi di discussione, la Commissione non è in grado di adottare il progetto di legge organica con il sostegno di 3/4 dei suoi membri, i membri del gruppo di esperti internazionali hanno il diritto di partecipare alla votazione.
(12) Un gruppo transitorio di forze armate leggere della Federazione Russa con una forza fino a 3500 unità rimarrà all’interno della precedente linea di controllo a Luhansk e Donetsk come esisteva il 20 febbraio 2022. Saranno completamente ritirati all’entrata in vigore della Legge Organica sullo Statuto Speciale, come previsto al precedente comma (9).
(13) Prima del ritiro del gruppo di transizione deve essere istituita una forza congiunta di polizia e sicurezza composta principalmente da membri della popolazione locale e che rappresenti equamente i gruppi linguistici o etnici della popolazione per garantire la sicurezza e il buon ordine in entrambe le entità. Attraverso questo accordo l’Ucraina invita l’OSCE ad assistere con l’addestramento e l’istituzione di questa forza.
(14) Attraverso questo accordo è invitata una Missione OSCE permanente di monitoraggio, buoni uffici e riconciliazione per Luhansk e Donbas. La Missione sarà guidata da un Rappresentante Speciale del Segretario Generale dell’OSCE, assistito da due Vice Rappresentanti. Ciascuna delle Parti del presente Accordo nominerà un Vice Rappresentante. I candidati non devono essere stati associati alla recente operazione armata.
(15) Salvo circostanze straordinarie da definire nella legge organica sullo statuto speciale di Luhansk e Donetsk, l’Ucraina non introdurrà le sue forze armate nei territori. Tuttavia, con la cooperazione delle autorità di entrambe le entità, può mantenere elementi della sua forza di protezione civile nazionale con una forza inferiore a 800 nelle entità.
(16) Le autorità nazionali ucraine operano liberamente in entrambe le entità nell’esercizio delle loro competenze, offrendo servizi statali nazionali nell’ambito delle loro competenze. Il mantenimento delle frontiere esterne e dei servizi doganali fa parte di tale competenza nazionale.
(17) Le autorità locali all’interno e le autorità di Luhansk e Donetsk possono stabilire legami culturali ed economici speciali attraverso il confine con la Federazione russa.
(18) Le dogane e i dazi per le importazioni dalla Federazione russa verso o attraverso Luhansk e Donetsk devono rispettare lo status di nazione più favorita, in quanto si applica in tutta l’Ucraina.
(19) Luhansk e Donetsk hanno diritto a una quota equa delle entrate fiscali e di altro tipo del governo nazionale alla pari con altre regioni comparabili e nella misura necessaria per esercitare le loro competenze rafforzate. Conformemente all’allegato III, possono anche raccogliere fondi aggiuntivi attraverso le tasse locali e possono ricevere investimenti esteri diretti e aiuti allo sviluppo.
(20) Le controversie sulle competenze delle autorità di Luhansk e Donetsk, o sul loro esercizio, devono essere risolte mediante ricorso alla Corte Costituzionale dell’Ucraina, che darà piena efficacia all’autogoverno secondo la Legge Organica Speciale per le due entità.
- Altri accordi
(1) L’Ucraina riesaminerà le disposizioni relative ai diritti linguistici e culturali e alla piena ed effettiva uguaglianza per i russofoni in tutto il suo territorio. Rafforzerà le disposizioni per le comunità linguistiche, culturali e di altro tipo in linea con le migliori pratiche secondo la Convenzione quadro europea per la protezione delle minoranze nazionali e la Carta europea delle lingue regionali e minoritarie. Tali disposizioni saranno riesaminate dalla Commissione Venezia del Consiglio d’Europa. L’Ucraina attuerà le raccomandazioni che possono essere formulate dalla Commissione.
(2) L’Ucraina riceverà un sostegno molto significativo per la riabilitazione e la ricostruzione. Luhansk e Donetsk condivideranno equamente questo sostegno, tenendo debitamente conto di eventuali danni sproporzionati che potrebbero essersi verificati in entrambe le entità durante il presente confronto e della mancanza di sostegno governativo in alcune parti delle entità, dal 2014.
(3) La Federazione Russa darà un contributo iniziale molto significativo a un nuovo Fondo congiunto che sarà istituito dalle Parti, per assistere nella ripresa e promuovere la riconciliazione, la comprensione culturale e la cooperazione, e fornirà ulteriori contributi annuali significativi fino alla conclusione del il primo periodo di revisione del presente Accordo.
(4) Il Fondo congiunto, che attirerà significativi contributi aggiuntivi da altri governi e istituzioni. Offrirà inoltre un programma di assistenza e risarcimento forfettario per le persone e le aziende direttamente interessate da lesioni, morte o danni in conseguenza del conflitto. Opererà in modo non burocratico e rapido.
- Entrata in vigore, attuazione e durata
(1) Il presente accordo entra in vigore immediatamente dopo la firma delle Parti.
(2) Gli obblighi di cui agli articoli 4 e 5 saranno immediatamente attuati. Le altre disposizioni diventano operative una volta che il Consiglio di sicurezza dell’ONU avrà adottato le misure previste all’articolo 6, paragrafi 4 e 5, fatta salva l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 5.
(3) La Federazione Russa garantirà il rispetto da parte delle autorità di Luhansk e Donetsk e rimuoverà qualsiasi barriera giuridica che potrebbe entrare in conflitto con le disposizioni previste per entrambe le entità nel presente Accordo.
(4) Il governo dell’Ucraina garantirà l’approvazione della legislazione necessaria per l’attuazione del presente accordo in conformità con il processo costituzionale democratico in Ucraina.
(5) La firma deve essere testimoniata dal Presidente in esercizio dell’OSCE. Ciò significherà la volontà dell’OSCE di sostenere l’attuazione del presente Accordo come sopra previsto.
(6) Il Segretario Generale dell’OSCE fungerà da autorità finale per l’interpretazione in caso di controversie sull’interpretazione o sull’applicazione del presente Accordo.
(7) Altri Stati o organizzazioni possono essere invitati a rilasciare una dichiarazione di associazione al presente Accordo, in particolare in relazione allo scopo di stabilire un Nuovo Ordine di Sicurezza Europeo di cui all’articolo 7 del presente Accordo e altri accordi che richiedono la cooperazione internazionale.
(8) I governi o le istituzioni che hanno adottato misure economiche in relazione al conflitto sono invitati da entrambe le Parti a consultarsi tra loro e ad offrire un piano consolidato per invertire questi passi in sincronia con la riuscita attuazione del presente accordo.
(9) L’Ucraina si consulterà con gli Stati e le istituzioni chiave e con il Segretario generale delle Nazioni Unite per organizzare un’importante conferenza di impegni sulla riabilitazione, la ricostruzione e altri bisogni finanziari urgenti.
(10) L’accordo fa ugualmente fede nelle sue versioni in lingua russa, ucraina e inglese.
(11) L’accordo sarà registrato presso il Segretariato delle Nazioni Unite.
(12) Gli allegati al presente accordo costituiscono parte integrante del presente accordo.
(13) Alla conclusione di un periodo di 12 anni dall’entrata in vigore del presente accordo, le parti condurranno una revisione congiunta dei suoi termini. Se accettano modifiche, l’accordo modificato si applica per un ulteriore periodo di 12 anni. Se non vengono concordate modifiche, l’accordo prolungherà automaticamente la sua durata per un ulteriore periodo di 12 anni.
(Traduzione non ufficiale)
*Esperto in Diritto internazionale
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